中國推進節能環保汽車產業發展的政策建議

　　相比之下，中國政府針對新能源汽車產業發展的激勵政策還不夠系統和完善，扶持力度還不夠大，產業鏈相關環節還存在一定的缺陷(如技術標準不完善、產學研結合不緊密、對新能源汽車缺乏激勵措施等)，需要我們盡快進行系統性的政策設計和調整，增強政策執行力，為中國先進節能環保汽車產業發展奠定堅實的制度基礎。

　　一、制定戰略和標準，促進多種技術路線的共同發展

　　建議盡快制定一個面向“十一五”乃至2020年汽車節能、環保、安全、回收再利用等中長期戰略和遠景目標，從國家能源戰略、國家科技發展戰略、國民經濟與社會的可持續發展戰略和國家汽車產業發展戰略出發，明確發展目標、發展階段、發展重點、政策導向等重要內容，并向全社會廣泛宣傳，傳達政府支持和鼓勵汽車節能、環保、資源再利用技術的信息。

　　盡管中國已經于2005年7月1日開始實施了汽車燃油消耗的第一個強制性國家標準《乘用車燃料消耗量限值》，但是這項標準僅適用于以點燃式發動機或壓燃式發動機為動力M1類車輛(9座以下載客汽車)，不包括混合動力、氣體燃料和醇類燃料等乘用車燃油標準和商用車燃油標準，而且《乘用車燃料消耗量限值》僅是限制性標準，不是激勵性標準，也不具備按照燃油經濟性對機動車進行節能等級的認證和分類功能。針對這個問題，建議國家一方面要擇機出臺常規汽油發動機和柴油發動機除M1類之外的乘用車和商用車的燃油經濟性標準，以及混合動力、氣體燃料車輛等新能源汽車的節能標準(混合動力車、氣體燃料汽車等已經進入商業化階段)，另一方面要增加機動車節能性的等級標準制定、認證和分類管理工作，符合高節能標準的機動車可以賦予節能等級標識。

　　未來10~20年全球汽車能源技術將是一個多種技術并存的格局，即使是常規能源技術(汽油發動機技術和柴油發動機技術)也仍然存在相當大的市場空間。對于中國而言，明智的戰略選擇是既要鼓勵先進常規能源技術的發展(如先進柴油發動機技術)，更要鼓勵替代能源技術的發展，形成多種不同汽車能源技術共同發展的格局，不應片面強調某一種能源技術的優越性，而放棄其他替代能源技術發展的可能性。

　　在不同替代能源技術的不同發展階段，政策的重點可以有所不同，如在混合動力車已經進入商業化階段的今天，政府的政策重點可以放在需求側和供應側管理上，通過激勵性政策手段來鼓勵節能環保汽車的生產和消費。而對于燃料電池技術而言，政策的重點應放在加大研發投入、整合國內技術力量進行技術攻關等方面。

　　二、建立財稅激勵政策體系，鼓勵節能環保車的大眾消費

　　消費者購買汽車時會根據汽車產品的全壽命周期(life-cycle)的綜合費用支出，包括購買費用(車價)、車輛購置稅(購車時交納)、消費稅(車輛稅，依排量不同設定不同稅率)、燃料費用(包括燃油稅)、維修費用，以及可靠性、安全性、舒適性等諸多因素的綜合分析，來決定購買何種車型。在上述綜合費用支出當中，有些費用是一次性支出，由消費者在購買汽車產品時一次性支出，如購買費用和購置稅等；而有些費用是隨著汽車使用過程而分期支付的，如燃料費用(包括燃料稅)、維修費用、養路費等，屬于持續性支出。

　　對于剛進入市場導入期的新能源汽車(如混合動力、氣體燃料汽車)而言，由于其生產成本短期內難以大幅度下降，消費者的一次性支出很大(如一款混合動力車的生產費用要比相同配置的汽油發動機汽車要多4000~5000美元)，且難以在短期內通過節油來收回投資，單純依靠消費者自身的節能和環保意識來推廣昂貴的“綠色車輛”是遠遠不夠的，有必要借助外部力量(特別是政府在經濟上的扶持)的強有力推動。對于政府而言，要改變新能源汽車與常規能源汽車的比價關系，讓社會公眾能夠逐漸接受新能源汽車，有兩個主要途徑：一是增加對新能源汽車的直接資助(財政補貼或減免稅收)，減少消費者的一次性支出；二是增加常規能源汽車的連續性支出(如抬高燃油支出或提高排污費用)。從發達國家的經驗來看，這兩個方面的措施都同時存在，特別是第一種途徑，即實施傾斜的財稅政策是推廣節能環保汽車的關鍵所在。為此，建議從需求側和供應側兩個方面入手。

　　第一，向消費者提供一次性購車補助。建議借鑒日美等國的經驗，對于購買混合動力車、電動車等節能環保車的消費者，政府給予一次性財政補助。補助金額大體為與常規動力的原型車差價的50%左右(日本政府的財政補助金額為新能源汽車與原型車價差的50%以內，英國政府的補助金額為差價的40%？75%)。在新能源汽車的產業化初期，由于新能源汽車與常規動力車的價差較大，因而政府補助金額也應處于較高水平。建議政府將節能環保車輛的財政補助金列入財政專項基金，在燃油稅開征前，財政專項基金可以從車輛稅歸集中支付，在開征燃油稅后，可以從燃油稅和車輛稅歸集中支付。

　　第二，盡快開征燃油稅(fuel tax)。開征燃油稅是抬高常規能源汽車持續性支出的有力工具，也是世界各國特別是歐洲國家普遍采用的機動車稅收政策。對于常規能源汽車本身而言，可依不同燃油品種設定不同的燃油稅率，如歐洲許多國家汽油的燃油稅率普遍高于柴油，因而消費者更愿意選擇節油、動力性能更好的先進柴油發動機汽車。對于混合動力車而言，由于其存在燃油和電動雙動力系統，理論上其燃油消耗量要少于常規能源汽車的燃油消耗量，因而消費者的燃油支出相對減輕。

　　第三，實施差別車輛稅(differentiated vehicle tax)。目前，中國根據不同車種排氣量的大小設置了三檔稅率，其中微型轎車(汽缸容量小于1000毫升)稅率為3%，普通轎車(汽缸容量大于或等于1000毫升、小于2200毫升)稅率為5%，高級轎車(汽缸容量大于或等于2200毫升)稅率為8%，輕型越野車(汽缸容量小于2400毫升)稅率為5%。對于常規能源機動車，可以設定基于燃油效率(如百公里油耗)和污染物排放兩項指標的差別車輛稅，且適當拉開檔次，越是燃油效率高、污染物排放低的車型，消費者享受的車輛稅減稅幅度越大；同時達到兩項控制指標的車輛才能享受稅收優惠；在燃油消耗量限值實施的第一階段，提前達到第二階段限值的車輛享受第二階段稅收優惠，稅率的設定可以參考表6。對于混合動力車、電動汽車和氣體燃料汽車等替代能源汽車的車輛稅設定，可以考慮在常規能源車輛稅平均稅率的基礎上進行一定幅度的減讓(如扣除25%的車輛稅)。

　　第四，有條件地實施差別購置稅。中國現行車輛購置稅為車價的10%，為從價稅，由消費者在購車是一次性支付。建議如果短期內車輛購置稅不能取消，可以綜合考慮燃油經濟性和污染物排放指標來設定差別購置稅，實行低稅率政策，向節能環保車傾斜。如達到百公里油耗5升以下、歐4排放標準的5座以下的乘用車(下同)適用零稅率，達到百公里油耗6升以下、歐3排放標準的乘用車適用2%稅率，依此類推。一旦國家實行燃油稅，建議取消此稅種。

　　第五，強制性數量要求。體現在強制性生產要求和強制性銷售要求兩個方面。在強制性生產方面，政府可以強制要求本地汽車生產廠商每年必須生產一定比例的節能環保車(如節能環保車產量占總產量的5%)，且逐年遞增。在強制性銷售方面，可以美國經驗，要求分銷商每年必須銷售一定比例的節能環保車。

　　第六，給予節能環保汽車生產企業進行一定幅度的稅收減免優惠。建議國家在加強對節能環保汽車規范認證的基礎上，給予節能環保汽車生產企業以加速折舊、增值稅和所得稅減免(僅限于節能環保汽車的生產活動)。

　　第七，加強型式認證和生產一致性管理。車型的燃油經濟性和排放指標的認證需要有完善的型式認證制度和生產一致性管理制度來配合。為此，國家應加強型式認證和生產一致性管理工作，并完善退出機制，即使是通過了型式認證的車輛，一旦連續出現隨機檢測不合格的情況，就取消其型式認證資格，并補交一定數額的消費稅和購置稅減免額。

　　上述一至五項政策建議側重需求側管理，后兩項政策建議則集中在供應側方面。

　　三、加大政府資助力度，培育中國自主創新能力

　　提高汽車的節能性與環保性是一項投入大、回收期長、社會公益性強的工作，況且存在不同的技術路線，單憑汽車廠商的力量是難以承擔的，各國政府都從國家戰略高度進行高強度投入。中國汽車產業的自主創新能力不足是一個長期以來的老大難問題，如果不能在汽車節能、環保技術上面有所突破，那么很可能形成與常規能源汽車一樣的局面，即國內主要汽車生產廠商(包括合資企業)通過不斷向國外跨國公司(母公司)支付高昂的技術轉讓費和專利費來獲得并非尖端技術的技術。

　　為了加快新能源汽車技術的研發進度，盡快提高中國汽車企業在節能環保技術領域的自主創新能力和產業化能力，建議如下。

　　第一，國家在“十一五”乃至2020年期間將先進柴油技術、混合動力、電動汽車、燃料電池等節能環保發動機技術列入國家重大科技攻關項目，中央財政應大幅度增加基礎性、競爭前研發資助，爭取使資助規模每年能夠有一定幅度的遞增。

　　第二，中央和地方政府應增加產業化資金的配套投入。為節能環保發動機項目的產業化活動提供貸款貼息、融資擔保。

　　第三，鼓勵國內企業和科研機構積極開展與國外跨國公司和研究機構的多種渠道、多種方式的戰略合作，提高消化吸收能力。

　　第四，就先進節能環保發動機的某些尖端技術，國家有關部門如科技部出面組織，協調國內大型汽車制造商和科研機構，組建產學研一體化的創新聯盟，確定發展目標，集中優勢資源進行專項攻關，培育自主品牌和自主知識產權，國家財政給予一定資助。

　　第五，鼓勵國內外廠商或科研機構建立獨立研發中心，國家給予土地、基礎設施、稅收等方面的優惠政策。允許研發中心在節能、環保、安全等方面的費用支出(研究開發、技術轉讓、技術咨詢、技術服務、人員培訓等)按比例從增值稅稅基中抵扣；對于試驗用儀器設備等產品進口，允許減免進口稅。

　　四、加大政府對節能環保汽車的強制性采購，形成消費示范效應

　　由于節能環保汽車在市場導入期綜合成本高、消費者認知度低、市場競爭力不足等問題，除了政府給予財政稅收等扶持政策之外，政府的直接采購起著舉足輕重的作用。要充分發揮每年幾百億規模政府汽車采購的拉動作用，有計劃地將節能環保汽車列入各級政府采購名錄，加大對本國生產的節能環保汽車的采購，幫助生產企業縮短產品導入期，迅速步入成長期，發揮規模經濟優勢，降低生產成本，從而進一步刺激市場需求。同時，通過政府采購可以增強投資者的投資信心和消費者的消費信心，向消費者傳達政府鼓勵節能環保汽車的生產和消費的信息。在實際操作中，可以考慮采取強制性規定中央各部門及地方政府每一年必須在本級公車專項采購預算當中有一定比例(如20%)的新能源汽車采購，并做到每年有一定幅度的增長(如每年增加5%)，否則將削減其公車采購額。

　　五、組建跨行業、跨地區的節能環保汽車的產業聯盟

　　先進節能環保發動機技術的推廣和使用是一項復雜的系統工程，需要各級政府及有關部門(如財政、稅收、工商、發改、商務、科技等)、汽車生產廠商、汽車經銷商、零部件廠商、行業協會、科研機構、大學、新聞媒體等有關方面的協同行動。為此，我們建議組建一個全國性、跨行業、跨地區的節能環保發動機技術的產業聯盟，在政策訴求、標準制定、競爭秩序、產銷銜接、研究與開發等等節能環保車研發、生產、消費等產業鏈各個環節上，形成利益共同體。近期內，可以考慮在混合動力車、先進柴油車等領域加強聯盟成員間的合作。

　　六、完善道路交通管理，為節能環保汽車提供良好的道路環境

　　建議國家借鑒發達國家的經驗(如洛杉磯市政府規定，凡是電油混合動力汽車都可在洛杉磯市所有4.4萬個道路和商用停車場停車計時器處免費停車，以鼓勵人們多使用這種環保節能型汽車，改善洛杉磯日益惡化的空氣質量和緩解油價上漲)，為節能環保車輛提供道路行使優先權，如允許混合動力車、電動車等新能源車在公交專用道上行駛，減收高速公路通行費，免收或減收養路費，免收停車費。對未達到標準的汽車實行交通限行措施。